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浅论税务行政审批案卷评查制度的建立
所谓税务行政执法案卷评查，是指对税务机关已经归档的行政执法案卷进行检查、评价并实施监督的活动。而税务行政执法案卷，是指税务机关实施行政许可、行政处罚、行政复议、行政强制执法活动终结后，把收集的证据和法律文书等材料整理、立卷归档形成的案卷。①税务行政执法案卷理应包括行政审批案卷，但现阶段并无相应规范。
税务行政审批案卷评查的必要性
（一）有利于规范税务行政审批行为。
行政审批制度改革是行政管理体制改革的重要组成部分，是全面推进依法行政的内在要求，是转变政府职能的客观需要，是加强党风廉政建设的重要举措。行政审批制度改革是大势所趋，而规范审批行为、加快审批效率、提升服务质量，切实保障行政审批相对人的合法权益，是实现行政审批制度改革的重要一环。通过案卷评查，设定统一的评查标准，在收取的法定资料、审批时限、审批环节、证据要求、标准文书等方面做出详细规定，有利于规范行政审批行为。
（二）有利于贯彻落实国家相关法律法规。
国家虽有行政审批的相关法律规定，但现实中贯彻推行不力，造成行政审批行为缺乏标准化、效率低下。以减免税审批为例，国家税务总局早在2005年就印发了《税收减免管理办法（试行）》（国税发[2005]129号），在受理、审核、决定环节都有明文规定，但有的税务行政部门在具体实施减免税审批时却由于种种原因回避了一些环节，也未完全按照法律规定使用相关法律文书。
（三）有利于弥补现有行政执法案卷评查标准的缺位。
目前四川省在案卷评查方面针对税务行政处罚、行政许可、行政强制、行政复议方面已经出台了相关规定（《四川省地方税务局关于印发的通知》），在现实中也起到了较好的效果，但在行政审批方面还没有相关规范。
（四）有利于保障纳税人的相关权益。
承上所述，以减免税审批为例，国家虽有行政审批的相关法律规定，但具体实施审批时却回避了一些环节，客观上可能造成超过法定时限审批以及纳税人因证据问题无法行使提起行政复议、行政诉讼的法定权利。
税务行政审批案卷评查的现状
（一）规范缺位：未制定统一的评查标准。
按照行政法，行政机关实施的行政许可、行政处罚、行政复议、行政强制行为，当然也包括行政审批行为，都是具体行政行为，是行政机关依法就特定事项对特定的公民、法人和其他组织权利义务作出的单方行政职权行为，都具有相同的成立和生效要件，具有确定力、拘束力、执行力。②在税务行政执法案卷评查领域，大部分的具体行政行为都有所规范，利于操作、利于监督，唯有行政审批案卷评查仍为法律空白。
（二）实施乏力：无法按照现有法律设定行政审批的条件、时限、内容进行可量化的行政执法监督。
以减免税审批为例，国家税务总局出台的《税收减免管理办法（试行）》，分申请受理、审查核实、作出决定三大环节，对纳税人书面申请的基本要素、受理及不予受理申请的情形及相关文书、减免税证据资料的核实要求、减免税审批决定的作出、减免税审批实施的期限、送达等方面进行了较为全面的规定。但在具体实施过程中，从行政执法监督的角度却无法量化这些行为要素，不利于依法审批。
（三）保障无方：案卷评查缺乏标准直接导致行政审批行为事后监督的困难。
同样以减免税审批为例，客观上无法监控审批时限（无受理文书）、证据资料核实证明力难以把握（需实地核实的，无核查报告）、纳税人权利保障不力（不予批准的，未出具相关文书说明理由及告知申请行政复议或提起行政诉讼的权利）等。
对税务行政审批案卷评查的建议
（一）强化认识，推进调研及改革。
高度重视行政审批案卷评查标准的建立工作，认清其在行政执法监督、推进依法行政方面所起的积极作用，认真调研行政审批的现状，抓住存在的主要问题，推动改革。
（二）以点带面，逐步推进行政审批案卷评查标准的全面建立。
鉴于减免税审批行为已有较为完善的法律规范，可以作为行政审批案卷评查的契机和起点，先行制定相关的评查标准。评查标准的设立可按减免税审批办理流程分环节设置，以相关文书和审核要求为脉络，制定相应的评分办法和标准。待减免税审批案卷评查标准顺利推行并取得初步成效和广泛认可后，以点带面，归纳出行政审批案卷的共性，全面建立行政审批案卷评查制度。（成都高新区地税局法制处）
注解① 以上概念来源于《四川省地方税务局关于印发的通知》（川地税发〔2009〕85号）。
注解② 确定力，是指具体行政行为一旦作出，不得随意更改：已确定的行政决定，公民无权自行变更；已确定的行政执法行为，非经法定程序行政机关不得随意改变。拘束力，是指具体行政行为生效后，必须按照已经确定的内容实施行为相对人必须遵守和实际履行行政行为规定的义务。执行力，是指国家强制当事人实施具体行政行为所要求的义务。
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